5、總結(jié)成本評(píng)估數(shù)據(jù)采集情況

美軍特別注重成本評(píng)估數(shù)據(jù)的采集與應(yīng)用，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)質(zhì)量是成本評(píng)估改進(jìn)的基礎(chǔ)。1970－2020年期間發(fā)生了兩次數(shù)據(jù)收集的高峰期（如圖1），一個(gè)是20世紀(jì)80年代（也是美蘇爭(zhēng)霸的關(guān)鍵時(shí)期），一個(gè)是21世紀(jì)初全球反恐戰(zhàn)爭(zhēng)升級(jí)時(shí)期，一個(gè)是2015－2020年“大國競(jìng)爭(zhēng)”期間，說明安全局勢(shì)的變化會(huì)增加國防部對(duì)成本數(shù)據(jù)的關(guān)注度，進(jìn)而引申到對(duì)成本評(píng)估技術(shù)的關(guān)注成正比。

圖1  美國防部成本數(shù)據(jù)采集情況（中國航空工業(yè)發(fā)展研究中心，作者制圖）

6、總結(jié)成本評(píng)估質(zhì)量改進(jìn)情況

2009年武器系統(tǒng)采辦改革法頒布后，軍種和成本評(píng)估與計(jì)劃鑒定局之間成本測(cè)算的方法或技術(shù)差異逐步縮小。通常，軍種所采用的的方法逐步被成本評(píng)估與計(jì)劃鑒定局所熟知；收集在研和歷史項(xiàng)目的實(shí)際成本信息；利用該信息預(yù)測(cè)新項(xiàng)目或原項(xiàng)目下一個(gè)里程碑的成本和進(jìn)度；隨著單個(gè)項(xiàng)目推進(jìn)，復(fù)核實(shí)際成本信息，更新成本和進(jìn)度預(yù)測(cè)以反映實(shí)際經(jīng)驗(yàn)。同樣，在實(shí)際成本信息采集方面的系統(tǒng)化改進(jìn)，且在所有相關(guān)部門共享的機(jī)制，使得軍種和成本評(píng)估與計(jì)劃鑒定局之間的成本和進(jìn)度預(yù)測(cè)差距更小。成本評(píng)估與計(jì)劃鑒定局的獨(dú)立成本評(píng)估與軍種的成本論證之間的差距在1998年7月－2009年6月之間的差距平均在6．6％左右，而2009年6月－2020年5月期間已經(jīng)降到2％左右。

7、全面反映采辦項(xiàng)目成本績(jī)效改進(jìn)情況

美國防部以“納恩－邁克柯迪法案”單位成本超支來衡量實(shí)際成本增長(zhǎng)情況，進(jìn)而反映采辦成本績(jī)效。按照突破基線原因所處階段的不同對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行綜合分析，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目初始階段不切實(shí)際的成本與進(jìn)度基線估算、盲目樂觀的性能預(yù)期以及不成熟的技術(shù)或集成風(fēng)險(xiǎn)是造成項(xiàng)目突破基線的根本原因；項(xiàng)目執(zhí)行階段政府或承包商對(duì)項(xiàng)目管理不善、合同激勵(lì)不充分、采購數(shù)量變化以及項(xiàng)目執(zhí)行中不可預(yù)見問題是造成項(xiàng)目突破基線的主要原因。年報(bào)還對(duì)1997年至2019年的212個(gè)不同類型重大國防采辦項(xiàng)目突破基線的數(shù)量進(jìn)行了分析，2006－2009年年均違規(guī)次數(shù)為6．25，而2010－2019年年均違規(guī)次數(shù)降至2．2（見圖2）。也就是說，2009年《武器系統(tǒng)采辦改革法》頒布以來，美軍采辦項(xiàng)目成本超支得到明顯遏制，采辦績(jī)效明顯改善。

圖2  美軍重大國防采辦項(xiàng)目超支情況統(tǒng)計(jì)（中國航空工業(yè)發(fā)展研究中心，作者制圖）

備注：“納恩－邁克柯迪法案”是美國會(huì)針對(duì)美國防部重大國防采辦項(xiàng)目嚴(yán)重成本超支問題，于1982年提出的一項(xiàng)法律機(jī)制。

該法案將項(xiàng)目采辦成本超支分為一般超支和嚴(yán)重超支兩種情況。一般超支是指項(xiàng)目采辦單位成本或采購單位成本超過當(dāng)前成本基線15％或原始成本基線30％。嚴(yán)重超支是指項(xiàng)目采辦單位成本或采購單位成本超過當(dāng)前成本基線25％或原始成本基線50％。其中，項(xiàng)目采辦單位成本是指研制、采購、條件建設(shè)的總成本除以總生產(chǎn)數(shù)量（科研數(shù)量＋采購數(shù)量）；項(xiàng)目采購單位成本是指采購成本除以采購數(shù)量。詳情請(qǐng)參見文末作者以往相關(guān)專欄文章。

三、幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)

1、加強(qiáng)成本評(píng)估對(duì)采辦項(xiàng)目決策約束性是成本控制的關(guān)鍵

美軍一直以來都強(qiáng)調(diào)在有限資源下實(shí)現(xiàn)軍事需求，將成本評(píng)估業(yè)務(wù)作為實(shí)現(xiàn)采辦項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)可承受性的重要手段，不斷強(qiáng)化其在采辦項(xiàng)目決策中的經(jīng)濟(jì)性約束要求。一是規(guī)定里程碑決策當(dāng)局將獨(dú)立成本估算結(jié)果納入采辦項(xiàng)目基線，并實(shí)施動(dòng)態(tài)管理。二是規(guī)定里程碑決策當(dāng)局對(duì)未開展獨(dú)立成本估算的重大國防采辦項(xiàng)目及其子項(xiàng)目，可以不批準(zhǔn)其轉(zhuǎn)入下一階段。三是建立采辦項(xiàng)目成本監(jiān)控機(jī)制，要求定期提交重大國防采辦項(xiàng)目選擇性采辦報(bào)告，分析成本變化情況及原因，并規(guī)定了在成本上漲超過特定限度下的處理措施。因此，以成本總約束、高費(fèi)效比和可持續(xù)性為根本導(dǎo)向，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)性約束在裝備建設(shè)決策環(huán)節(jié)的地位作用，將成本評(píng)估工作貫穿裝備項(xiàng)目管理全壽命周期各階段。立項(xiàng)論證時(shí)，除開展研制經(jīng)費(fèi)與訂購目標(biāo)價(jià)格評(píng)估外，還應(yīng)開展項(xiàng)目采辦單位成本、使用與保障成本評(píng)估，并將上述指標(biāo)作為成本基線落實(shí)到裝備研制合同中；研制里程碑節(jié)點(diǎn)考核和工程轉(zhuǎn)階段評(píng)審時(shí)，對(duì)成本基線進(jìn)行滾動(dòng)迭代評(píng)估，對(duì)超指標(biāo)嚴(yán)重的項(xiàng)目實(shí)施嚴(yán)格審查，并動(dòng)態(tài)調(diào)整成本基線；狀態(tài)鑒定和列裝定型審查時(shí)，對(duì)價(jià)值工程、研制經(jīng)濟(jì)性、后續(xù)購置經(jīng)濟(jì)性和服役期經(jīng)濟(jì)性實(shí)施單獨(dú)評(píng)審，加強(qiáng)成本評(píng)價(jià)應(yīng)用。

2、將成本評(píng)估工作與項(xiàng)目管理有機(jī)融合是商業(yè)成功的關(guān)鍵

為了提高采辦項(xiàng)目決策和監(jiān)督的有效性，并有效支持規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算與執(zhí)行的資源分配決策，美軍將成本評(píng)估業(yè)務(wù)融入到采辦項(xiàng)目管理全流程中。一是在里程碑節(jié)點(diǎn)審查、研制建議征求書發(fā)布、大批量生產(chǎn)決策、多年期采購合同簽訂前、“納恩－邁克柯迪法案”嚴(yán)重超支審查前等重大節(jié)點(diǎn)和事件中設(shè)置成本評(píng)估要求，明確成本評(píng)估職責(zé)分工、內(nèi)容、流程等。二是通過項(xiàng)目管理辦公室將成本評(píng)估具體工作和相關(guān)要求落實(shí)到項(xiàng)目管理過程中，實(shí)現(xiàn)與采辦項(xiàng)目全過程管理的有機(jī)融合，有效監(jiān)控采辦項(xiàng)目全壽命周期成本。因此，以經(jīng)濟(jì)可承受為導(dǎo)向，由第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)獨(dú)立開展經(jīng)濟(jì)可行性綜合評(píng)估，在研發(fā)方案、技術(shù)狀態(tài)變更和轉(zhuǎn)階段、狀態(tài)鑒定階段，權(quán)衡技術(shù)、進(jìn)度、經(jīng)濟(jì)、質(zhì)量等因素，開展經(jīng)濟(jì)性審查評(píng)估，作為階段審查的必需工作之一，貫穿裝備全周期項(xiàng)目管理過程。同時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化裝備成本評(píng)估隊(duì)伍資源整合力度，與軍隊(duì)院�；蚱渌�高校聯(lián)合設(shè)置專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，定向培養(yǎng)專業(yè)人才；鼓勵(lì)引進(jìn)社會(huì)優(yōu)秀人才，打破體系壁壘，實(shí)現(xiàn)軍地優(yōu)秀人才雙向流動(dòng)和高效配置，進(jìn)一步提升裝備成本管理人才質(zhì)量水平，滿足新時(shí)代我軍裝備建設(shè)快速發(fā)展需求。

3、根據(jù)裝備不同類別與特點(diǎn)實(shí)施差異化管理是提高成本評(píng)估科學(xué)性的關(guān)鍵

美軍為適應(yīng)采辦程序變化，針對(duì)多樣化采辦項(xiàng)目特點(diǎn)，細(xì)化各類成本評(píng)估程序。一是根據(jù)項(xiàng)目重要性和金額大小，國防部成本評(píng)估與計(jì)劃鑒定局主要對(duì)重大國防采辦項(xiàng)目以及超過相應(yīng)閾值的中間層采辦與軟件采辦項(xiàng)目實(shí)施獨(dú)立成本估算，各軍種成本分析機(jī)構(gòu)主要對(duì)其他項(xiàng)目實(shí)施獨(dú)立成本估算和一般性成本估算與分析。二是根據(jù)重大能力、中間層、軟件等采辦項(xiàng)目特點(diǎn)，分別提出不同的成本評(píng)估要求，分類規(guī)范成本評(píng)估內(nèi)容與流程，如簡(jiǎn)化中間層采辦成本評(píng)估流程，對(duì)軟件采辦強(qiáng)調(diào)執(zhí)行階段持續(xù)更新。因此，根據(jù)裝備分類研制程序，區(qū)分不同裝備研制特點(diǎn)，分類制定適用的成本評(píng)估要求。對(duì)建設(shè)周期長(zhǎng)、技術(shù)跨度大的重要項(xiàng)目，應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范成本評(píng)估內(nèi)容與流程，嚴(yán)格審查過程成本；對(duì)一般項(xiàng)目，應(yīng)簡(jiǎn)化成本評(píng)估要求，提高采辦效率；對(duì)軟件項(xiàng)目，應(yīng)注重軟件迭代更新過程中的成本評(píng)估更新。同時(shí)，加強(qiáng)裝備成本評(píng)估理論研究，重點(diǎn)開展使用與保障成本評(píng)估方法研究，針對(duì)不同類型裝備，構(gòu)建適用的全壽命周期成本評(píng)估方法，建立一套較為完整的裝備成本評(píng)估理論、方法、程序與指標(biāo)體系，并分類建立成本評(píng)估模型。

4、注重成本評(píng)估數(shù)據(jù)的廣泛性采集與共享使用是改進(jìn)成本評(píng)估質(zhì)量的關(guān)鍵

長(zhǎng)期以來，美軍高度重視信息系統(tǒng)建設(shè)和成本報(bào)告制度，將其作為未來方法改進(jìn)工作的基礎(chǔ)。一是美軍成本評(píng)估數(shù)據(jù)采集涵蓋軍方與承包商、各類成本評(píng)估機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目采辦各階段產(chǎn)生的技術(shù)、進(jìn)度與成本數(shù)據(jù)，以及成本分析要求說明、獨(dú)立成本估算報(bào)告等各類文檔，保證成本評(píng)估數(shù)據(jù)完備可靠。二是通過統(tǒng)一的成本評(píng)估數(shù)據(jù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)美軍成本評(píng)估數(shù)據(jù)在國防部和各軍種之間共享，使得國防部和軍種之間的成本預(yù)測(cè)差距縮小。例如，成本評(píng)估與計(jì)劃鑒定局的獨(dú)立成本評(píng)估與軍種的成本論證之間的差距在1998年7月－2009年6月之間的差距平均在6．6％左右，而2009年6月－2020年5月期間已經(jīng)降到2％左右，極大提高了成本評(píng)估工作質(zhì)量。因此，應(yīng)建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的數(shù)據(jù)采集機(jī)制，制定成本定期報(bào)告制度，發(fā)布規(guī)范性文件、國軍標(biāo)等，對(duì)數(shù)據(jù)的格式、報(bào)送要求、報(bào)送內(nèi)容等進(jìn)行規(guī)范定義，除在研制里程碑節(jié)點(diǎn)考核和工程轉(zhuǎn)階段進(jìn)行數(shù)據(jù)采集外，還要增加年度過程成本評(píng)估，盡早識(shí)別潛在成本超支風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，構(gòu)建集評(píng)估數(shù)據(jù)收集、積累、共享于一體的數(shù)據(jù)庫，加強(qiáng)數(shù)據(jù)集中管理，通過大數(shù)據(jù)、智能化等先進(jìn)技術(shù)手段，綜合考慮熟練程度、物價(jià)變化和人工成本變化等因素，建立裝備成本價(jià)格綜合影響因素指標(biāo)，提高成本評(píng)估的科學(xué)性，并視情推廣成本數(shù)據(jù)應(yīng)用，面向社會(huì)發(fā)布價(jià)格指數(shù)、成本標(biāo)準(zhǔn)等基礎(chǔ)性、共用性數(shù)據(jù)。

（中國航空工業(yè)發(fā)展研究中心 張海濤）

本篇供稿：財(cái)經(jīng)研究所